Во что превращается законодательная деятельность в условиях номенклатурного режима, главной задачей которого становится выживание? В законы, приспособленные для поддержания такого режима, но совершенно не эффективные с точки зрения реального их применения.
Речь идет о двух законопроектах с общим названием “О парламентских расследованиях”, один из них был подготовлен депутатами, второй инициирован президентом. Без сомнения, закон о депутатских комиссиях необходим. Например, он мог бы урегулировать работу комиссии по Беслану: надо определить сроки проведения расследования, обязать должностных лиц являться на допросы, да и что делать с результатами работы депутатов, тоже без соответствующего закона решить нельзя. Однако сразу два документа кажутся явным перебором. Но не всем. Думцы восприняли ситуацию нормально и без лишних раздумий предпочли президентский вариант, оперативно “расчистив” ему дорогу. Президентский законопроект, как заявил в понедельник председатель комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин, будет рассмотрен в первом чтении уже в октябре. Причем по ускоренной схеме.
Предыстория такова: законопроект “О парламентских расследованиях” был внесен депутатами Госдумы третьего созыва в 2003 году и одобрен палатой в первом чтении. В середине сентября этот документ неожиданно появился в повестке заседания и сразу же попал в раздел “законопроектов, рекомендованных к отклонению”, в который обыкновенно направляются документы, утратившие свою актуальность. Как выяснилось, решение о внесении документа на рассмотрение принял Совет палаты. И практически сразу же стало ясно, почему депутаты внезапно проявили к документу внимание. В СМИ появилась информация, что президентский законопроект на эту же тему уже подписан и будет внесен на утверждение в ближайшее время.
Отклонение старого законопроекта создало любопытный прецедент. В принципе, депутаты могли с учетом пожеланий президента добавить к уже разработанному законопроекту поправки. Но депутаты предпочли принять президентский закон целиком: так проще и быстрее, а то, что все важные законы принимаются в Кремле, и так ни для кого не секрет. Однако теперь депутаты собственноручно под этим утверждением подписались.
Чем же не понравился президенту думский законопроект, который, на первый взгляд, принципиально от его собственного не отличается? Да, формально оба законопроекта направлены на одно - дать депутатам возможность выборочно проверять деятельность органов исполнительной власти с помощью независимых расследований. Однако если посмотреть внимательнее, между двумя документами существует принципиальная разница: новый законопроект содержит ряд серьезных ограничений на проведение расследования и делает депутатские комиссии гораздо более управляемыми.
В частности, в президентском законопроекте усложняется механизм создания парламентской комиссии: не менее одной трети депутатов или членов Совета Федерации должны выступить с такой инициативой - это означает, что любое расследование в Думе нынешнего созыва может быть инициировано только с согласия “Единой России”, так как две трети депутатов – это не менее 150 человек. Кроме того, расследование могут начать только Госдума и Совет Федерации вместе. О создании комиссии только одной из палат в законопроекте ничего не сказано. В предыдущем депутатском законопроекте минимальное число инициаторов создания комиссии составляло одну пятую от числа депутатов Госдумы или Совета Федерации и в нем оговаривалась возможность создания каждой палатой собственной комиссии.
Впрочем, нынешний законопроект отводит депутатам больше времени на расследование: целый год вместо прежних трех месяцев. Но даже в президентском варианте парламентская комиссия по Беслану, существующая уже больше года, – вне закона. И даже дважды вне закона, пусть пока и в перспективе: президентский вариант подразумевает, что парламентское расследование прекращается в случае принятия судом к производству расследуемого дела. Бесланское дело судом уже рассматривается, хотя на скамье подсудимых и не те, кого хотели там видеть многие из пострадавших. Теперь у этих пострадавших будет еще меньше шансов найти виновных вне стен суда. На будущее надо учесть и то, что, согласно новому законопроекту, расследованию не подлежит деятельность президента, судебных и следственных органов. И даже, несмотря на эту норму, президент решил подстраховаться и запретить создание комиссий в период федеральных выборов.
Согласно обоим вариантам законопроектов, должностные лица обязаны давать объяснения и предоставлять требуемые документы депутатам, а в случае отказа от сотрудничества для чиновников подразумевается уголовное наказание. Но есть одна существенная деталь – в депутатском варианте комиссия в праве привлекать к расследованию независимых специалистов и общественные объединения, в президентском варианте эта норма отсутствует. То есть возможностей добиться правды объективно становится меньше.
Еще один барьер, который ставится на пути у членов комиссии - итоговое утверждение выводов. В президентском варианте эта процедура усложнена: итоговый доклад комиссии должен утверждаться сначала думским большинством, а затем большинством в СФ. Если доклад не утвержден хотя бы одной из палат, деятельность комиссии прекращается. В депутатском варианте доклад комиссии вообще не должен утверждаться на пленарном заседании палат.
Если же доклад утвержден, озвучены выводы работы комиссии, то президентский вариант гораздо мягче по отношению к чиновникам, чью вину установила комиссия. Согласно президентскому законопроекту, таких чиновников следует освободить от должности, депутаты же в свое время прописали нормы о привлечении виновных к дисциплинарной, административной или гражданско-правовой ответственности, о возбуждении уголовного дела, если в действиях или бездействии виновного содержатся признаки преступления.
В целом получается, что президентский вариант действительно давно необходимого закона о парламентских расследованиях делает этот по идее независимый инструмент в нынешних условиях абсолютно управляемым. И создать комиссию, и утвердить ее выводы может только парламентское большинство. А значит, теперь судьба каждой гипотетической комиссии будет находиться в руках единороссов (считай, в руках президента). Круг замкнулся. Работу исполнительной власти во главе с президентом, согласно законопроекту, разработанному президентом, будет проверять парламентская комиссия, которая может возникнуть только с согласия партии, созданной под президента.
